教育政策執(zhí)行研究：以進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行為例

　　在政策的各領(lǐng)域中，對(duì)執(zhí)行的研究開始得比較晚，沃爾夫等人把被忽視的政策執(zhí)行研究稱為“被丟失的章節(jié)”。從政策過程而言，政府部門一旦界定公共問題，確立政策目標(biāo)，進(jìn)行政策方案的規(guī)劃，然后經(jīng)過政策合法化的過程，取得公共政策的權(quán)威性，配置執(zhí)行政策的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，就形成了公共政策；然而，公共政策并非就此結(jié)束，而是另一新階段的開始，于是就出現(xiàn)政策執(zhí)行問題。要了解政策執(zhí)行得怎樣，就必須對(duì)政策效果及其影響進(jìn)行分析評(píng)估，以便確定某項(xiàng)公共政策的實(shí)際價(jià)值和影響。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問題的決定》指出要“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)教育公平”。教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不僅要通過各方面政策更充分地體現(xiàn)出來，而且要反映在具體政策的執(zhí)行上，對(duì)農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的重視也不例外。隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育問題凸顯出來。2003年9月，教育部等六部委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確了“由流入地政府負(fù)責(zé)，以全日制公辦中小學(xué)為主”解決進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育問題。但政策的出臺(tái)不等于問題的解決。當(dāng)前，貫徹《意見》的情況怎樣？困難何在？需要什么新的思路、政策和措施？ 本書試圖從政策執(zhí)行過程分析入手來回答這三個(gè)問題。借鑒K.G.班廷關(guān)于問題認(rèn)定的邏輯結(jié)構(gòu)圖，綜合運(yùn)用實(shí)證研究與文獻(xiàn)分析、制度分析與行為分析等方法，循著政策執(zhí)行問題察覺、政策執(zhí)行問題界定、政策執(zhí)行問題陳述的邏輯順序和分析框架進(jìn)行研究。本書從“一項(xiàng)補(bǔ)償性教育政策的誕生”開始，描述了農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況，介紹了戶籍制度從產(chǎn)生、松動(dòng)到改革的過程。著重分析了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》與《意見》中對(duì)有關(guān)問題的不同提法，分析了中央政府解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的政策走向。對(duì)政策執(zhí)行過程的分析，是以對(duì)影響政策有效執(zhí)行的因素分析為基礎(chǔ)的。在確認(rèn)“理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四者，是政策執(zhí)行過程中所涉及的重要因素”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行評(píng)價(jià)對(duì)政策有效執(zhí)行的影響。通過對(duì)上海、哈爾濱、北京三地貫徹《意見》情況的分析，發(fā)現(xiàn)流入地政府是在比較積極地行使著調(diào)解性自由裁量權(quán)，觀念上的約束已經(jīng)不是關(guān)鍵性的制約因素。但是，由于“兩為主”政策是一項(xiàng)“沒有新資源”的政策，流入地政府在利用既有資源來執(zhí)行新政策的過程中陷入困境。流入地政府遇到的另一個(gè)困難是弄不清楚決策者真正要達(dá)到的目標(biāo)。由于《意見》沒有明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致人們把“公辦學(xué)校入學(xué)率”作為衡量流入地政府執(zhí)行“兩為主”政策效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)。本書的基本結(jié)論是： 第一，對(duì)于像上海、北京這樣的流入地政府來講，在現(xiàn)有的條件下使所有的農(nóng)民工子女都進(jìn)入公辦中小學(xué)讀書，這個(gè)目標(biāo)過高。“兩為主”政策的執(zhí)行必須走漸進(jìn)的路線，積極扶持簡(jiǎn)易學(xué)校是實(shí)現(xiàn)“使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健钡倪^渡性工作，必須得到重視。第二，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女來說，僅僅強(qiáng)調(diào)“入學(xué)機(jī)會(huì)均等”這個(gè)目標(biāo)又“過低”。還不能真正表達(dá)“兩為主”政策所強(qiáng)調(diào)的“一視同仁”的教育機(jī)會(huì)均等的價(jià)值內(nèi)涵。公辦學(xué)校從行動(dòng)上接收農(nóng)民工子女到心理上接納農(nóng)民工子女還有一段距離，以教師激勵(lì)為前提加強(qiáng)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)使農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況得到明顯改善的政策目標(biāo)的關(guān)鍵。第三，修訂后的《義務(wù)教育法》將均衡發(fā)展納入了法制的軌道。第十二條規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！睆耐耆贫热笔У綄?shí)質(zhì)性的制度缺失是一個(gè)大的問題，如何防范實(shí)質(zhì)性制度缺失是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。同樣的問題又?jǐn)[在面前，我們的政策執(zhí)行研究遠(yuǎn)沒有結(jié)束。

　　周佳，女，1973年12月出生于黑龍江省哈爾濱市。2005年6月畢業(yè)于北京師范大學(xué)教育學(xué)院，獲教育學(xué)博士學(xué)位。現(xiàn)為黑龍江大學(xué)教育學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)高等教育管理分會(huì)理事。 主要研究領(lǐng)域?yàn)榻逃邔W(xué)、教育基本理論。2003年以來在《中國(guó)教育學(xué)刊》、《比較教育研究》、《清華大學(xué)教育研究》等學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表論文20余篇；主持并完成省級(jí)人文社會(huì)科學(xué)研究課題、教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題5項(xiàng)，其中1項(xiàng)獲黑龍江省高校人文社會(huì)科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)。